文章来源：李振福, 李诗悦. 北极问题：治理进程、态势评估及应对之策[J]. 俄罗斯学刊, 2021, 11(03): 5–28.
作者简介:李振福，大连海事大学交通运输工程学院教授、博士生导师，大连海事大学极地海事研究中心主任，大连海事大学专业学位教育学院院长；李诗悦，吉林大学东北亚研究院博士研究生。
【内容摘要】北极问题在复杂多变的国际形势下愈发受到世界各主要相关国家的关注。面对日趋复杂的全球北极问题，以北极国家和北极理事会为主导的传统北极治理模式已显得捉襟见肘，该领域的全球治理也不免出现“失灵”的局面。北极问题治理分为治理初始阶段、治理过渡阶段和以2007 年俄罗斯“北冰洋底插旗事件”为起点至今的激烈角逐阶段。进而，北极问题治理完成了从封闭到开放、从区域向全球转变的发展过程。目前北极问题已从单纯的气候环境领域扩展到航线、资源、能源、主权、科考等更大范围的发展过程；既有航线主权争议、规则之争，也有北极理事会的作用等方面的问题。中国参与北极事务的深度治理可从以下方面展开：推动北极治理机制的完善、积极应对地缘政治威胁、以中俄合作为关键切入点、推动建设北极命运共同体等。
近年来，随着全球气候变暖的加剧，北冰洋海冰的融化速度和范围也在逐渐增大，致使北方海航道的商业化步伐逐渐加快，北极能源的大规模开发也逐渐成为可能。因此，北极国家陆续出台或更新本国与北极地区相关的国家战略，进一步加强对北极的争夺和控制。其他有关国家也积极出台北极相关政策，谋求在北极地区的存在。从战略位置来看，北极位于地球最北端，北方海航道是连接欧、亚、美三大洲的最短航线，也是连接北太平洋与北大西洋的重要交通通道，其军事价值和通道战略价值极其重要。从资源储量来看，北极地区蕴藏极其丰富的油气资源，被誉为“中东的继承者”。同时，北极煤炭资源总体储量也极其丰富，占全球煤炭总储量的四分之一。在世界资源日益短缺的形势下，北极在资源争夺中的重要性不言而喻。与此同时，北冰洋海冰逐渐消融，北极地区的航道价值也日益显现。
自然环境的不断变化和人类北极活动的增加导致北极问题越来越复杂，影响范围越来越广泛，日渐呈现全球化的发展态势。北极问题作为国际公共问题，具有公共性、全球性、综合性等特点，其有效治理对北极和全球发展来说都至关重要。以北极国家和北极理事会为主导的传统北极治理模式显得能力不足，全球北极问题治理时常出现“失灵”现象，对世界地缘政治和地缘经济方面带来不利影响。
一、北极问题治理的发展进程
严格讲，人类在北极活动的时间仅200 多年，而对于北极问题的治理，是从二战后才开始的。自第二次世界大战开始，北极地区的军事战略地位凸显，北极也成为二战的战场之一。冷战结束后，北极国家及其他相关国家在北极地区的开发、科考等活动不断增强，由此引发了北极资源、领土归属等问题，北极也逐渐从旧地缘政治的边缘踏入到全球治理的中心区域a。
（一）北极问题治理的发展阶段
北极问题治理是从冷战开始之后逐渐形成的，其演化过程大致可以分为以下几个阶段。
第一，北极问题治理初始阶段（冷战开始至20世纪80年代）。这一阶段，北极问题治理主要是作为一项地区性问题，更多被国际环境保护倡议运动所关注，不在国际地区争端的主要关注范围a。20 世纪50 年代，加拿大曾暂短宣布对北极拥有主权，但并未被国际社会接受，遭到其他国家的一致反对。另外，因为北极问题牵涉的利益冲突还不够敏感，在此后的相当长一段时间，北极问题治理的重点体现在安全领域，呈现一种相对平静的状态。
第二，北极问题治理的过渡阶段（20 世纪80 年代末至2007 年）。这一阶段的基调由苏联领导人戈尔巴乔夫1987 年的“摩尔曼斯克讲话”所奠定，讲话标志着北极问题治理范畴的重大转变——从单一的安全治理开始向内容更为广泛的多维利用和规制方向转变，重点为环境和原住民问题。这一阶段最重要的节点性事件是北极理事会的成立。开始时仅有北极圈内8 国和北极相关组织作为成员参与北极事务，其后，法国、荷兰、英国等国及多个国际组织进入北极理事会。越来越多的北极域外国家或地区以及国际组织获得参与北极事务的机会，并积极参与到北极事务处理的过程中，北极事务的参与者与北极治理主体不再局限于北极8 国，呈现多元化的发展趋势。此外，为约束和规范各参与者的行为，实现北极问题治理的规范化，大量有关北极治理的法律法规逐渐出现。这一阶段，在北极理事会的框架下，北极问题治理机制也在逐渐形成。
第三，以2007 年俄罗斯“北冰洋底插旗事件”为起点至今的激烈角逐阶段。“北冰洋底插旗事件”标志着北极问题治理的范围从上一个阶段的生态环境和原住民等单向度问题，转向更高层级、更加敏感的高政治议题b。“北冰洋海底插旗事件”之后，北极问题治理范围进一步扩大，但北极国家和北极理事会在北极问题治理中仍处于主导地位，北极域外国家和国际组织在北极地区的活动受到严格限制。伴随各国对北极的“暴风式”开发，北极问题日渐复杂，辐射范围日益广泛，北极治理对象也逐渐多样化，北极问题逐渐“出圈”，全球北极问题呈现出越来越强的跨区域性和国际公共性特征，有关北极问题治理的法律法规也更加具体规范，日渐形成了软硬法混合的合作治理模式。北极问题治理完成了从封闭到开放、从区域向全球转变的发展过程。
（二）北极问题治理的发展现状
北极问题治理的主要目的在于促进这一地区的可持续发展，并增进全人类的共同福祉。随着北极的冰雪消融，在北极航线航行商业化、能源及资源开发利用、渔业和旅游业不断兴起等经济发展的强烈刺激下，主权国家、国际组织、相关行业和跨国企业等对北极的兴趣愈加浓厚，这使得北极与世界主要地区的地缘经济及地缘政治联系逐渐加强a，也令北极问题治理的压力与日俱增，需要形成完善的有效治理机制。
面对越来越严重的北极问题治理挑战，相关国际组织、原住民组织、跨国企业、非政府组织以及行为体政府等扮演着越来越重要的角色，但毋庸置疑的是主权国家在目前北极问题治理中依然处于主导性地位。需要指出的是，北极问题治理是有一定机制基础的，包括《联合国海洋法公约》和《联合国气候变化框架公约》等全球性问题治理框架，北极理事会和巴伦支海欧洲北极理事会等组织的区域性框架协议，以及《北极冰封水域船只航行指南》等航行规范等。
现有机制安排在北极问题治理上存在着一些明显不足：
第一，《联合国海洋法公约》不是针对北极及北冰洋的特征和诉求制定的，更多体现的是国际海洋法的一般性规定，很难适用于北极地区的能源资源开采、航线开发利用、极地科学考察、渔业开发、生态环境保护和军事化冲突等特殊问题。《联合国海洋法公约》关于200 海里外大陆架的规定更是可能加剧北极争夺。
第二，多边环境与气候框架公约对北极特殊的环境和气候问题缺乏针对性。北极生态环境极其脆弱和敏感，一旦遭受损害，极难恢复，北极地区的气候和环境需要更为严格的预防和保护措施。
第三，美国并未参加《联合国海洋法公约》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》《京都议定书》等国际公约，这使得北极问题治理的相关国际法在北极的适用性和权威性严重受损。国际海事组织、北极理事会所制定的没有法律约束力的“软法性”文件执行弹性较大，难以保证达到预期效果。
第四，北极理事会等现有区域治理机制主要解释和处理科研、环保及可持续发展问题，缺乏处理政治、军事问题的功能和机制。现有相关区域机制也无法解决跨区域的环境、气候问题以及航运、能源等具有全球特征的问题。
总之，北极地区目前严重缺乏一种具有更大适用性和支配性的政治和法律机制，现有法律机制不能满足北极区域总体可持续发展的需求，也无法协调各国在北极能源资源以及其他领域的冲突和矛盾。
（三）北极问题治理的发展趋势
从北极问题治理的各个发展阶段可以看出，北极问题治理总体围绕两方面展开：一是北极的经济性开发，其中包括北方海航道开发和北极资源开发；二是北极秩序维护，重点针对的是北极国家主权纠纷、军事部署和北极环境保护。而未来的北极问题治理也将以此为基础进行拓展补充，并根据各国北极发展战略体现出相应的侧重。
在北极地区的经济开发方面，首要的是北极航线的开发问题。从航运距离角度来看，北方海航道较传统航线具有更高的经济性，然而综合分析航行风险、航行成本等因素，目前北方海航道整体经济性远不如传统航线。若要实现其经济价值，只有实现班轮运输，需要进一步降低航道的航行风险。但从目前的发展状况来看，实现班轮运输还需很长一段时间的技术积累和设施供给。各国或地区均在开展北极资源开发，但到目前为止，北极的石油生产活动主要是在陆地或靠近陆地的近海，而实际上北极石油勘探重点应在远深海地区，因技术所限，北极远深海油井的开发难度较大，短时间内难以成行。因此，虽然潜力巨大，但是由于开发难度较大、开发时间较短等原因，北极经济性的实现还存在一定的不确定性，未来北极经济的开发也将在很长一段时间内继续以基础建设为主，以探索的姿态进行。
在北极秩序方面，尽管随着海冰融化，北极利益凸显，北极各国对北极的竞争将愈演愈烈，但是更多的非北极国家在北极问题上开始发出自己的声音，并积极参与进来，通过国际组织合作来维持北极的和平局面；而北极国家一方面需要与他国合作以实现更高效的北极开发，另一方面又担忧自身的固有利益受损。因此，北极的国际治理环境将长期处于一种矛盾状态。北极问题治理秩序环境是与北极经济开发相辅相成的，同时又先其一步，未来随着北极庞大的经济价值不断被确认，北极问题治理秩序将最先受到影响并产生效应。
二、北极问题态势评估
目前，北极问题已从单纯的气候环境领域扩展到航线、资源、能源、主权、科考等更大范围，立体化的北极问题构成需要从多角度来评估其发展态势。
（一）航线主权争议：俄美加三国的利益诉求和做法明显不同
北极问题的首要矛盾是北极海域的主权问题。北极海域分为公海和北极沿岸国管辖海域，北极航线贯穿其中，一旦进行商业航行便会牵扯到一系列主权问题，因此北极海域的主权问题也多以航线主权博弈的形式展开。
北极目前可利用的航线分为东北航线和西北航线两部分。关于东北航线，俄罗斯在本国的北方海航道管理上，政策不断开放，管制不断放松，总体来看开放态势良好，然而依旧具有较高的商业垄断性，无论从地理位置、历史发展还是国际法律规定方面看，俄罗斯对于整个北方海航道的主权把控都是毋庸置疑的，然而也正是这种绝对性，在某种程度上限制了东北航线的商业开发。在俄罗斯联邦成立初期，北方海航道主要作为俄罗斯国内的海运航线使用，仅限于能源资源运输和极地科学考察。直到1999 年4 月30 日俄罗斯颁布《俄罗斯商业航运法》，情况才有所改变，北方海航道的商业航行开始适度放开。2001年俄罗斯颁布的《俄罗斯联邦至2020年期间的海洋学说》提出，包括外国人的有关承运人，均可以平等地进入该航线并享受破冰服务a。2013 年1 月17 日俄罗斯联邦交通部批准的《北方海航道水域航行规则》，对在北方海航道海域航行的船舶提出了较详细的要求和规范，将破冰船强制引航制度改变为许可证制度，并制定了一系列的独立航行许可条件。要求独立航行船舶需向北方海航道管理局提交许可证申请书，管理部门要严格审查提交的船舶冰级等信息，检查船舶是否存在违反有关航行安全规定和污染海洋环境等方面的情况，船舶申请破冰船提供破冰服务后，仅能由悬挂俄罗斯国旗并在该海域被授权的破冰船执行援助业务；要求冰区引航员必须为俄罗斯公民等。尽管近10 年来俄罗斯在东北航线上对外寻求合作开发的诉求愈发强烈，但在其巨大商业价值下，俄罗斯一直采取非常谨慎的开放态度，希望为本国谋求更多的利益。在自相矛盾的发展战略下，俄罗斯北极沿岸落后的基础设施建设与强制交纳的高额破冰引航费用，成为影响东北航线发展的主要制约因素。
关于西北航线，加拿大一直认为属于其主权范围，但这一点在国际社会一直存有争议。由于北极环境变化带来的经济利益凸显，以及北极治理机制的缺失，加拿大早期宣称的在北极的主权和主权权利主张时常受到威胁。虽然多数国家也都默认遵循加拿大的管理制度，以求得顺利通行，但仍有以美国为主的国家利用加拿大传统内水的国际法律界定模糊对加拿大西北航线治理设置障碍。直至美加达成《极地合作协议》情况才有所好转，协议允许美国破冰船通航西北航线。但美国破冰船由隶属于国土安全部的美国海岸警卫队指挥，加拿大破冰船由国家渔业与海洋部管理，因此，加拿大认为自己的北极主权受到长期的潜在威胁。因为国家综合实力较弱，无法与美俄等大国抗争，加拿大在北极战略上采取从低政治领域涉入再逐渐成为该领域引领者的策略，扮演各种多边会谈的积极组织者和支持者，引导制定相关规范以提升话语权，同时对于北极主权问题保持高度的政治敏感性。另外，加拿大一直以保护自身海岸和北极环境为由，依照《北极水域污染防治法》对他国在北极航行的船舶规格进行严格限制。西北航线目前由于航行条件，航运安全尚不能得到保障，因此短时间内无法实现商业通航，而一旦满足通航条件，会极大缩减美国东部至东亚的航运距离，美国将成为最大受益方，届时美国难免会重新采取强硬措施对加拿大施压以谋求在西北航线上更多的经济利益，而未来有关北方海航道主权争议的问题也将主要围绕西北航线展开。
（二）规则之争：很难形成各方认同的规则和条约
北极地区的海洋争端问题通常涉及国际条约法、国际组织法以及国际法的其他部门法。一直以来，北极公海海域的专属法律制定存在众多难题。北方海航道涉及公海、沿岸国专属经济区、沿岸国领海等，加之北极资源与航线开发经济价值较大，影响全球的经济发展方向，因此各国始终没有制定如《南极条约》这种系统完整且适用性强的国际公约。目前，仅以北极理事会为主要平台，各类北极组织在各领域统筹和协调各国在北极地区的活动，并根据《联合国海洋法公约》和北极国家联合制定的多边层面的各类条约（如《国际北极科学委员会章程》等）对北极问题进行治理。《联合国海洋法公约》并不是专门针对北极地区而制定的特定区域国际公约，因而其中的相关规则很难适应北极地区的具体情况。虽如此，但因为没有其他国际法可以遵循，目前只能暂时参照《联合国海洋法公约》体系下的基本原则和规范来处置北极地区的海洋法律问题，迫切需要北极相关主体尽快制定出一整套具有北极地区特色并专门针对北极地区具体情况的规范性区域性国际法律体系。
《联合国海洋法公约》规定，主权国家将距其领海基线200海里的范围划为大陆架，并在此范围内行使主权；如果一个国家能提供200海里外的大陆架是其陆地领土的自然延伸的地理证据，大陆架可以延伸至200海里之外。但由于《联合国海洋法公约》相关法律机制存在一定滞后性，不能有效适应当前海洋勘测科技的发展，海床底部大陆架部分的生物性和非生物性资源的归属问题得不到解决，北极地区的利益规则之争不断激化，北极海域的外大陆架划界问题所涉利益冲突范围不断扩大，不再仅仅是个别国家间的利益博弈，而是需要从整个国际社会利益的角度去协调。
此外，尽管《联合国海洋法公约》后续更改了一些规则希望美国加入，但遭美国拒绝。与此同时，美国又是国际海事组织的理事国和北极理事会的创始成员国，在享受国际法带来的利益的同时，又因自身没有加入《联合国海洋法公约》而无须受其限制。也正因为美国的这种行为，在《联合国海洋法公约》框架下制定的国际秩序的执行力和强制作用受限，一旦发生因规则不同而引发的矛盾，现有北极治理机制很难保护《联合国海洋法公约》缔约国的正当利益。
而若参考《南极条约》制定《北极条约》，同样存在许多难以解决的问题。《南极条约》制定于南极大规模开发之前，且南极处于孤立状态，不存在主权界限，而北极开发早已成为世界相关国家的战略发展方向，北极主权问题却一直未获共识，制定《北极条约》极易因影响他国的北极利益而遭反对。2008年丹麦、美国、俄罗斯、加拿大和挪威五国签署的《伊鲁利萨特宣言》声明，无须制定新条约来对北极环境进行管理。与此同时，北极是军事战略要地，从美苏冷战时起，北极海域的军事设施建设从未间断，以美国、俄罗斯和加拿大为主的北极国家长期在北极地区进行军事投入。在上述条件下制定新条约的可能性不大。
（三）北极理事会：充满权力博弈和不确定性
北极理事会，也称北极议会、北极委员会和北极协会等。北极理事会于1996年在加拿大渥太华成立，是由美国、加拿大、俄罗斯等领土处于北极圈以内的8个国家作为常任理事国的政府间论坛，其宗旨是保护北极地区的生态环境并促进该地区的经济、社会可持续发展。北极理事会主席国采取轮值制，由8 个常任理事国轮流担任，任期2年。北极理事会规定，轮值主席国在其任期内可以根据需要提出自己关注的议题和计划。北极理事会对于轮值主席国利益的迁就，使北极理事会提出的长期计划目标一般无法达成。
2011 年5 月，北极理事会召开努克会议，对非北极国家在北极理事会中的责任和权利进行了明确的规定：非北极国家只能申请北极理事会观察员国，并要交纳高额会费。即使这样，非北极国家在北极理事会中也只有提议权，没有投票权。这对非北极国家的北极事务参与是极大的限制，北极地区事务“私物化”倾向愈加显著。非北极国家多有自己的北极政策或北极定位，但北极国家在北极理事会中的一致排他性，令非北极国家的北极政策很难真正实施。然而，北极理事会作为处理北极事务的最重要机构，也是非北极国家参与北极事务的几乎唯一途径，因此，非北极国家只能通过获取观察员国身份得到北极国家的最大程度认可。2013 年5 月15 日，中国与意大利、印度、日本、韩国和新加坡等国一起成为北极理事会正式观察员国。
从治理成效来看，北极理事会对北极区域的治理有一定效果，如北极理事会获诺贝尔和平奖提名，体现了北极理事会的积极作用。获提名的主要原因在于，现阶段北极理事会的政策着力点是各国都能接受和认可的北极环境保护和可持续发展问题，并且采取的相关措施比较严格。面对北极问题的“强演化”趋势，北极理事会的“私物化”性质会越来越限制其处理北极事务的灵活性。对于非北极国家加入北极理事会等问题，北极8 国也反应不一：美国比较欢迎观察员国积极参与北极事务；瑞典、丹麦、芬兰、挪威和冰岛等国对于新成员的加入报以谨慎的欢迎态度c；俄罗斯在新增观察员国的问题上选择较为消极的态度，主要是不想让非北极国家对其北极地位带来负面影响，进而坚决否决印度的扩大观察员国权利提案；加拿大虽然欢迎合作，但对于非北极国家加入北极理事会等问题表现得更加谨慎。因此，北极理事会的作用有限，加上其固守“半闭关”政策，在北极问题的有效解决上，其价值和作用并不乐观。
（四）航运发展：航线利用和生态保护的两难处境
进入21 世纪以来，北极升温的幅度不断增大。北极的融冰季节一般从6 月份开始至8 月份结束。2019 年7 月30 日至8 月3 日，北极格陵兰岛90% 以上的表层融化，融冰达550 亿吨a，融冰规模超过以往。历史资料表明，北极冰川每年都会自然融化，但大多数科学家认为，2019年的这次大面积冰融应该为人类活动导致。因此，目前保护北极生态环境确实必要而又紧迫。与此同时，赫伯罗特、达飞、地中海航运等世界著名海运公司表示，拒绝将北极的西北航线或东北航线作为航运路线。这些公司的理由是，在海运过程中碳基化石燃料燃烧产生的颗粒会加剧全球变暖，危害全球生态系统。
这三家世界性海运公司的表态折射出两个问题：一是目前北方海航道运输的经济效益尚不显著，或者说还不具备经济可行性；二是北方海航道运输的经济价值和北极生态之间的矛盾是不争的事实。世界经济最发达的国家大多集中在北半球高纬度地区，北方海航道是连接这些经济发达区域的更为便捷的通道，其重要性不言而喻。北方海航道的进一步开通，会使地球中路战略地位下降，北极地区战略地位大大提升，最终致使世界航运重心向北极方向转移，世界格局也会因此而改变。中国海运公司虽然没有明确表示使用北方海航道，但2018 年1 月发布的《中国的北极政策》白皮书表示，中国将着力促进北极的可持续发展，愿依托北方海航道的开发利用，与相关各方共建“冰上丝绸之路”。赫伯罗特等海运公司拒绝使用北方海航道运输，可能会对中国北极航行产生负面影响。最令人担心的是，赫伯罗特等海运公司的表态可能会使北方海航线政治化，北极国家可能会以生态安全问题为由，阻止包括中国在内的各国航运公司使用北方海航道，北方海航道的开发利用受到的限制不可估量，北极问题的治理也会遭遇较大障碍。
（五）能源资源：北极地缘政治角逐的新领域
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