文章来源

[1]常虹, 于华明, 鲍献文, 等. 我国海洋数据信息共享现状及立法建议[J]. 海洋开发与管理, 2008(01): 134–138.

常虹1, 于华明2, 鲍献文2, 韩雪双2

中国海洋大学海洋法研究所青岛; 2. 中国海洋大学海洋环境学院青岛

我国海洋数据信息共享现状及立法建议

目前我国海洋数据信息共享渠道的不畅严重阻碍了海洋经济的发展,其中很大一部分原因是由于我国尚未从法律上对海洋数据信息共享加以规定,不能为海洋数据信息共享事业提供法律保障。文章通过介绍美国《信息自由法》相关规定,对我国海洋数据信息共享提出立法建议。

我国海洋信息共享现状及存在的问题

自20世纪90年代以来信息产业迅速崛起,日益成为国际经济与技术竞争的主要领域, 在这一领域拥有竞争优势,也就等于拥有了国际竞争优势。信息具有客观性、共享性、传载性和实效性,其中共享性是信息资源与其他资源的显著区别。信息作为一种资源可以在不同个体之间同时或不同时期享有。物质交流一方会因另一方得到而失去物质,而信息交流不会因一方拥有而导致另一方失去,也不会因使用次数的累加而导致效用减少。信息可共享的特点就是信息资源能够最大性的发挥效用。我国党和国家领导人非常重视信息化建设, 早在1978 年, 邓小平就提出“开发信息资源,服务四化建设”。江泽民也强调:“四个现代化哪一个也离不开信息化”。党的“十六大”报告中指出“优先发展信息产业,在经济和社会领域广泛应用信息技术”。

所谓信息共享是指信息的双向流动, 即任何单位或个人履行了把所掌握的全部或部分数据贡献出来作为社会发展之用的义务,就有权利获得其他人提供的数据或信息。只有在信息双向流动的情况下才能最大限度地促进海洋事业的发展。自1958年全国海洋普查和国家海洋观测台站网建立以来,国内曾有过数据共享阶段。但随着改革开放、市场经济的到来和竞争机制的引入,加上地方和部门保护主义盛行,导致我国海洋信息共享日益困难,“共享”与“保密”之间的冲突造成海洋信息管理、积累和应用至今仍处于十分落后的状态。具体分析其问题如下。

观念落后

随着市场竞争机制的引入,信息的获取成为至关重要的一个环节,对于提高单位或个人的竞争力有着举足轻重的作用。加上惯性意识使然,提供资料的人认为把自己辛苦调查得来的资料无偿提供给别人感觉“划不来”,使用资料的人处于种种考虑写论文、出成果只管“拿来”,不标明资料来源。要么“不给”,要么“用了不提”,造成海洋信息资料共享的恶性循环。因此,一定要转变观念,认识信息共享的重要性。

国家尚未制定较为完善的海洋信息共享和服务政策的法律、法规

我国海洋法律制度尚待完善和健全,全海洋法律制度首先是要保证“有法可依”,能够满足实施海洋开发和促进海洋经济发展的客观需要。我国现行的海洋法律制度并没有海洋资料管理的相关法律制度, 对于海洋资料的所有权、采集权、资料的归属和转移尚未有明确规定,使盲目的海洋信息垄断现象得以蔓延,导致国家资源大量浪费,已有的信息资源不能充分利用,低水平的重复调查和研究现象严重, 直接制约了我国海洋科学研究的发展。

缺少完善的海洋信息管理体制

海洋信息共享工作是一项巨大、繁琐的工作,没有有关部门和广大科研机构的支持以及相关科研单位和技术人员的参与是不可能真正实现的。我国曾多次组织全国性的海洋专项调查,积累了大量的海洋资料和数据,国家科技攻关项目、重大工程项目及专题调查也积累了大量的资料和数据,同时,各部门对海洋信息的需求也十分强烈。一方面可以供应,另一方面又有需求,但由于缺少高层次的海洋信息管理体制,中间服务环节的缺失,导致我国海洋信息资源现状不清,资料交流渠道不畅。缺乏有效的管理使许多海洋资料的存储地、种类、数量、质量及其所代表的区域、时间等还很模糊,更不用说对这些资料的加以利用来促进我国海洋事业的发展,因而也严重制约我国海洋信息共享事业的发展。

美国有关海洋信息共享立法现状

在美国, 向公众传播政府采集的信息是政府部门的一项重要法律义务,公众的权利和政府的义务主要通过法律来调整。目前美国并没有专门针对海洋信息和数据的管理与共享的法律规范,调整这一领域的法律法规都包含在《信息自由法》( Freedom of Information Act) 中。《信息自由法》是美国联邦政府于1966 年颁布的,随着社会不断发展,至今已经过四次修改并不断完善。美国的《信息自由法》是目前国际上政府信息公开方面最为完备的法律之一,它为美国公众获取政府信息提供了强有力的法律保障。1996年为了适应飞速发展的信息社会对该法案进行了修改从而产生了《电子信息自由法修正案》( Electronic Freedom of Information Act Amendment) 。该法案规定了一系列问题进而保证了公众对政府信息的知情权。

法案规定政府机构应当告知公众如何获取信息。首先,介绍该机构包括其地理位置、人员设置、职能和运行方式等。其次,向公众说明他们可以通过何种程序和方式获取其想要的信息并告之程序规则、可获取信息的形式等相关内容。再次, 介绍法案原则并阐述该机构涉及到的条款。

法案通过5个条款来具体规定了公众可获取的信息:( 1) 案件审判的最终意见包括一致意见和不一致意见, 以及审判决定。( 2) 不包含在联邦记录中的政府机构所采用政策的阐述和解释。( 3) 可能影响一部分公众的行政人员手册及行动指南。( 4) 所有对公众公开的文件或信息副本, 不论何种形式。( 5) 上一条款中所有文件的总目录。

对于隐私的保护美国一直走在世界立法之先列。该法案规定公众所要求的文件中若涉及到个人的隐私,政府机构在公布该信息、发表公告、公布政策等之前可以删掉有关人员的身份信息。但要声明所删除的程度,除非该声明会损害不受该法案调整的九种信息所要维护的利益。

法案规定如何向请求人收取费用。根据请求人所需资料的不同用途,法案规定了三种收费方式。第一种针对商业需求,收取三项费用即查询费、复印费和查阅费。第二种针对教育机构、非商业科学机构用来进行学术或科学研究和新闻媒体,只收取必要的复印费用。第三种针对第一、二种以外的需求,收取查询费和复印费。同时对于一些为了公共利益并且可以促使公众更好地理解政府政策和活动的非商业请求可以免费或收取很少的费用。

法案规定政府机构提供资料的期限及延长期限。政府机构在收到请求人请求后二十天之内( 除去周末和法定节假日)做出决定,并通知请求人是否接受其请求及其原因,告知请求人有权向上级部门申诉。在非正常情况下政府机构可能要延长期限,但必须要写信通知请求人。如果在很紧急的情况下请求人还可提出加速处理申请。

法案规定不适用法案的九种情况。并不是所有的信息公众都有知情权,有九种资料政府不会对外公布。( 1) 国家安全信息。( 2) 某一政府机构的国内人事规则和做法。( 3) 其他联邦法律中同样不对外公布的信息。( 4) 商业机密。( 5) 政府机构之间或机构内部用于协商、诉讼或其他活动的便函或信件。( 6) 个人隐私。( 7) 一些有关法律执行的记录或信息。这些信息或记录可能妨碍法律的实施进程、剥夺了某人受到公平审判的权力从而受到不公正待遇、侵犯个人隐私、公布了一些秘密信息或使一些人的生命受到威胁等。( 8) 金融机构相关信息。( 9) 有关地质或地球物理方面的信息和数据。

以上就是美国《信息自由法》对于公众获取政府信息的部分相关规定。毫无疑问海洋信息也包括在这一法案中, 海洋信息的获取也要遵照此法案规定。

对于我国海洋信息共享的立法建议

完善法律治理制度对治理国家必不可少。实施海洋信息数据的科学管理,组织是保证,法律是基础,因此要加强海洋信息数据共享方面的立法,切实做到有法可依。

我国海洋数据信息共享法制现状

目前我国尚没有海洋信息数据共享方面的法律法规(本文发表时间2008年，小编注)。1993年颁布的《中华人民共和国科学技术进步法》从宏观上规定了科学信息数据共享的大方向。其第33条第二款规定:国家鼓励和引导科学技术咨询、科学技术信息服务和社会公益性的研究开发机构,逐步实行企业化经营或者有偿服务。进入21世纪,海洋在推进我国经济发展中的作用日益突显,完善海洋法制建设对于保障科学利用、开发海洋有着重要作用。2003年10月,《国家科技计划项目科学数据汇交暂行办法( 草案)》颁布。虽然只是效力层次较低的规范性文件,但对于我国海洋科学数据共享事业具有里程碑式的意义。该《办法》由十章组成。第一章是总则,第4条规定: 本办法所称的科学数据是指在执行国家科技计划项目过程中所形成的数据。第3条规定:国家科技计划项目是指以中央财投入为主的国家高技术研究发展计划、科技攻关计划、基础研究计划、研究开发能力条件建设计划、科技产业化环境建设计划等科技计划中安排的由科技部专项计划部门或由其委托的机构组织实施,由单位或个人承担,并在一定时间周期内进行的科学技术研究开发项目。第二章到第十章分别规定了汇交科学数据的种类及范围、汇交计划、汇交义务人的权利和义务、汇交程序、科学数据的审核、数据的保管及管理、奖励与处罚。

对于我国海洋数据信息共享的立法建议

上述的两部法律对于我国在科学数据信息共享领域的空白起到了基础性和指导性作用,但毕竟其所针对的客体过于宽泛,不利于我国海洋信息数据共享事业的发展。基于此,我国应有一部专门针对海洋信息数据的法律规范或规章来改善目前海洋数据信息获取和使用的混乱局面,从而为我国海洋数据信息共享事业的发展提供法律保障。对于我国海洋数据信息共享事业的发展大概有三个关键环节,即强有力的组织管理、数据信息的搜集和数据信息的获取。以下分别从这三个方面提出立法建议。

强有力的组织管理

要发展海洋信息数据共享事业,有效的组织管理是基本保证。

一是设立专门的组织管理机构。目前我国涉海管理部门众多,大致分为横向管理和纵向管理,形成局部统一管理与整体分散管理相结合的管理体制。涉及到海洋信息数据管理部门主要是国家海洋信息中心。国家海洋信息中心是国家海洋局直属的公益性事业单位,管理国家海洋资源,为国家海洋经济建设、海域使用管理和海洋环境保护提供信息业务与技术支持服务,并对全国海洋信息工作实行业务指导和协调。国家海洋信息中心由国家海洋资料中心、海洋科技情报研究所( 含海洋档案馆) 、国际海洋学院中国业务中心、海洋空间信息研究开发中心四个业务系统组成。其主要任务是组织协调全国海洋信息工作,负责各类海洋信息的搜集、处理、贮存和服务,建设各类海洋数据库, 提供各类海洋信息产品和信息服务。因此可以赋予国家海洋信息中心组织管理海洋信息数据共享工作的职权。

三是从法律上规定管理机构妥善管理信息数据的义务。涉及国家机密的数据更要严格管理,规定其使用范围、使用程序、使用权限和保密责任等。对于海洋数据信息的丢失、毁损或涉及国家机密数据信息的泄漏导致重大损失的责任人要负法律责任。

四是通过法律或部门规章来规定获取海洋数据信息的收费体系。对于此我国可以借鉴美国《信息自由法》相关规定。该法对于数据信息的获取收取三种费用,查询费、查阅费和复印费。针对获取主体性质的不同收取不同的费用。根据我国国情,可以规定为:对教育或科研机构免费或收取必要成本费用,进而促进海洋科技研发及科学技术推广,推进海洋开发事业的发展。对商业机构或其他营利性机构提供有偿服务,除收取必要的成本费用外还可以收取一些查询和查阅费用。

五是从法律上规定哪些数据信息不受该法规的调整。并不是所有的信息公众都享有知情权,一些涉及到国家机密, 商业机密的数据信息应当保密, 维护国家和商业机构利益。

对提供数据信息的相关法律规定

从法律上规定海洋数据信息的提供主体以及其是否负有法定义务。海洋基础信息数据归国家所有,因此应从法律上规定拥有、掌握关系到海洋资源生态保护、人民生活健康和海洋各产业发展等对国计民生有重大影响的海洋数据信息的政府、组织单位、社会团体及个人有法定义务向国家或社会公众提供, 相关部门也有法定义务发布共享, 并接受公众监督。

从法律上规定所提供海洋数据信息的范围及形式。要对海洋数据信息进行统一管理就必须要有固定的范围和一种或几种统一形式。目前由于各海洋管理部门、科研院所和企业之间采用的信息资源形式和标准不同,信息资源共享、人为信息交流及应用还存在很多困难。因此制定统一标准和形式才能更有利地保证海洋数据信息在不同主体之间流动并充分发挥作用。

从法律上规定海洋数据信息资料的提供人有义务提供完整、真实的数据信息。提供人若虚假数据信息造成国家、社会或单位组织遭受重大损失的,提供人应承担相应的行政责任或法律责任。

对获取数据信息的相关法律规定

从法律上规定有权获取海洋数据信息的主体。任何从事正当行为的我国政府、组织机构、社会团体、企事业单位和个人都有权通过法定程序获取国家海洋数据信息。

从法律上规定获取海洋数据信息的程序。任何合法主体想要获取数据信息必须通过法定程序,履行法定手续。程序的正当性才能保证行为的合法性。可以把向公众公开的信息分为两类,一类是基础信息,另一类是非基础信息。对于基础信息,任何合法主体可以公开获得。对于非基础信息,法律应明确规定需求者向管理机构提出申请,该申请应说明数据信息的使用原因、使用范围及使用方式。管理机构收到申请后在法定期限内应对该申请做出接受或不接受决定。若接受就应当在法定期限内向需求者提供所需的数据信息。

对法律责任的相关规定。

作为一部完整的法律规范必然要有法律责任的相关规定。对于违反该法规规定的责任人要依法追究其法律责任。

结论

以上是对我国海洋信息数据共享现状、法制现状的简单概述及部分相关立法建议。海洋数据信息共享事业及海洋开发事业还有很长的路要走,所以要从基础做起,完善立法,踏实地做好每一步以促进我国海洋事业的发展。