新一轮海岸线修测工作中的几点思考
修淳1,2，王国钢3，杜明1,2，霍素霞1,2，刘莹1,2，陈可可1,2，马芳1,2
- 国家海洋局北海环境监测中心 青岛 266033；
- 山东省海洋生态环境与防灾减灾重点实验室 青岛 266061；
- 山东省海洋局 济南 250002
作者简介：修淳，博士，高级工程师，主要从事海洋地质学、海域海岛监管技术研究.
摘要：海岸线不仅是海陆分界的重要地理要素，其所属的海岸带也是人类活动最集中的区域。
根据自然资源部关于开展新一轮海岸线修测工作的相关部署，全国海岸线修测工作于2019
年正式启动。本文从地方标准和全国规程的解读入手，结合修测工作实践，分析了修测过程
中的地方标准和全国规程有机结合、复杂区域海岸线类型界定等问题，提出了尽快实施基于
新一轮修测成果的海岸线定期调查更新与自然岸线评估机制、自然岸线占补平衡机制等相关
机制体系研究，旨在为海岸线修测成果报批以及陆海统筹管理提供策略支持。
《海洋学术语 海洋地质学》中将海岸线定义为“多年大潮平均高潮位时海陆分界痕迹
线”[1]，尽管其他标准或著述对海岸线的定义描述存在一定的差异，但基本遵循海岸线为平
均大潮高潮痕迹线的本质特性[2,3]。海岸线不仅是海陆分界的重要地理要素，其所在的海岸
带也是人类活动最集中的区域。研究表明，海岸线附近区域的人口密度是世界平均人口密度
的近3 倍[4]。据模型统计显示，2015 年我国海岸带438个统计单元的人口总数约为3.59 亿
人，平均人口密度为6.37 人/公顷[5]。海岸带地区人口的高密度聚集使海岸线资源日益紧张，
也引发了经济、社会和环境等方面的多种问题，如湿地面积骤减、岸线固化比例过多、海水
倒灌加剧等。这也反映出被视为地理指标的海岸线同时还具有与生产生活密切相关的社会属
性。
我国现行有效的海岸线基础数据来源于2007—2008年各省（区、市）人民政府批准公
布的修测成果[6]，迄今已过去十多年。这期间随着社会经济发展和海岸带环境变化的影响，
海岸线发生了较大程度的变化[7-9]，同时诸如岸线资源粗放式开发、陆海管理交叉等问题的
凸显以及陆海统筹和国土空间规划的需求，都促使亟需开展新一轮修测，以满足新时代生态
文明建设和海洋强国建设要求。2016 年11 月1 日，中央全面深化改革领导小组审议通过了
《海岸线保护与利用管理办法》，这为构建科学合理的海岸线保护与利用格局提供了重要依
据。《海岸线保护与利用管理办法》对开展新一轮全国海岸线调查（修测）进行了明确要求，即“省级海洋行政主管部门会同有关部门开展海岸线调查工作”，“由省级人民政府批准后公
布”。
浙江省和山东省在全国范围内属于较早启动新一轮海岸线修测工作的省份，分别于
2018 年4 月和2019 年6 月年正式实施了本省首个与海岸线修测（调查）相关的地方标准，
即《海岸线调查统计技术规范》（DB33/T 2106-2018）和《海岸线调查技术规程》（DB37/T
3588-2019），这两个节点均早于《全国海岸线修测技术规程》的印发时间（2019 年7 月）。
山东省已于2019 年10 月前完成了新一轮海岸线修测外业测量和内业制作工作。本文从地方
标准和全国规程的解读入手，结合现场修测实践，提出了本次海岸线修测工作中的几点思考
和建议，旨在为海岸线修测成果报批、陆海统筹管理、国土空间规划等提供策略支持。需说
明的是，本文提及的海岸线主要指大陆海岸线，海岛岸线不在本次讨论范围内。
地方标准与全国规程的有机结合问题
如前所述，浙江省和山东省地方标准的发布和实施时间以及全面开始海岸线现场测量的
时间均在全国规程印发时间之前，因此其海岸线修测依据实际上是以地方标准为主、全国规
程为辅。尽管地方标准与全国规程在海岸线分类、位置界定、自然岸线保有率统计等方面存
在一定程度的差异（另有详文述及），但为了贯彻落实自然资源部关于开展海岸线修测工作
的相关部署，在后期成果制作过程中仍按照全国规程对修测数据进行了局部调整。
需注意的是，沿海个别省份在近几年就已经启动并完成了海岸线修测工作，也有省份正
式发布实施了与海岸线修测（调查）相关的地方标准。这些已正式生效的地方标准相对全国
规程应能更好地体现当地的实际情况。如果“一刀切”式地要求已完成岸线修测工作（前提
是依据生效的地方标准）的省份按照全国规程进行全面的修改，会造成大量的重复性工作以
及人力、物力的较大浪费。因此，如何根据本省海岸线的实际情况，做到地方标准和全国规
程的有机结合是早先已完成海岸线修测工作的省份需要深入思考的问题。事实上，目前已实
施的地方标准和全国规程在本质上并无冲突，两者在一定程度上可相互辅成，共同致力于界
定出一条符合本省实际情况和海陆统筹管理要求的海岸线。
围海养殖岸线的类型界定问题
通过海岸线修测实地踏勘发现有一种海岸线界定情况值得进一步商榷，即可自然纳潮的
土质围堤养殖池岸线类型界定。根据全国规程，可自然纳潮的土质围堤养殖池的岸线位置应
界定在养殖池向陆一侧的堤坝前沿处，岸线类型为人工岸线（一级类）、围海（二级类），但
实际上养殖池的向海侧和向陆侧围堤均为土质堤坝，并不符合规程中对于人工岸线的定义—
—由永久性构筑物组成的岸线。这类养殖池塘靠陆一侧的岸线一般多为自然或半自然状态下的泥质岸线，具有破损程度较高、生态功能较差等特点，如果后期实施养殖设施拆除，可一
定程度上恢复自然岸线原貌及属性，破损严重岸段可进行整治修复。针对这一问题，建议围
海养殖向陆一侧的岸线类型界定应以事实为准，不能简单地全部界定为人工岸线。例如，如
果该区域有已批准的整治修复方案或开发利用规划，则根据具体方案规划可将岸线类型界定
为自然岸线或生态恢复岸线，纳入自然岸线管控及保有率统计之中；如果没有任何方案规划，
则以便于统一管理、避免岸线细碎化为原则，可参照相邻岸线类型界定为自然岸线或人工岸
线。
建立海岸线定期调查更新与自然岸线评估机制
本次海岸线修测距离上一次修测已过去十余年，沿海各省（区、市）的海岸线长度和形
态发生了较大程度的变化，如果将海岸线修测更新周期设置为每十年一次明显不符合新时代
生态文明建设和海洋强国建设要求。环保督察和海洋督察期间发现部分地区存在海岸线向海
一侧管理交叉等问题，也不适应海陆统筹管理战略部署。在《国务院关于加强滨海湿地保护
严格管控围填海的通知》（国发〔2018〕24 号）要求下，以往粗放式的围填海开发利用活动
得到了有效管控，但由于自然因素干扰或重大战略项目实施导致的岸线变化的可能性仍在存
在。因此在本轮海岸线修测成果支撑下，结合各省（区、市）实际情况，有必要建立海岸线
定期调查更新机制，明确更新周期，完善海岸线调查体系和评估机制。更新数据得到具有资
质的测绘质量检验部门检定合格后，由自然资源主管部门及时发布，实现海岸线的精细化管
理。同时，基于定期更新的数据，建立自然岸线现势数据库，全面分析自然岸线稳定性，客
观评价自然岸线质量，科学选划潜在的生态修复岸线，为各级海岸线保护与利用以及自然岸
线保有率管控提供翔实数据。
建立自然岸线占补平衡机制
以山东省为例，本次修测发现沿海各市在海岸线开发程度和质量等方面差距较大，导致
现存的自然岸线保有量在东西地区之间以及黄渤海之间差距明显，自然岸线保护仍面临多方
面压力。例如，某一地区自然岸线保有率较低，但并不意味着岸线开发质量高；某一区域海
岸线开发利用程度和质量均较好，自然岸线保有率却不低。自然岸线保有率目标是海岸线保
护的底线，是海岸线开发利用不可逾越的红线，为加快推进区域协调发展战略，建议尽快研
究建立适用于本省实际情况的自然岸线占补平衡机制，加快制定占补平衡标准。占多少、补
多少，甚至加倍补；补的不仅是数量，更应注重质量；实行资金补偿、修复补偿、异地补偿
等多种模式，共同确保自然岸线保有率不降低，海岸线总体质量不降低。
需进一步说明的是，广东省自然资源厅于2019 年4 月就《广东省海岸线使用占补制度实施意见（试行）》面向社会公开征求意见，明确了岸线整治修复的原则、措施，规定了岸
线占补流程、岸线整治修复工程竣工验收等，其中就包括 “按照占用自然岸线1:1.5 的比例、
占用人工岸线1:0.8 的比例整治修复岸线”。这标志着广东省在推行海岸线占补机制方面走在
了前列，同时也为其他省份制定海岸线占补平衡机制提供了重要参考。
加快出台海岸线保护规划
目前，沿海各省（区、市）海岸线修测成果已处于提交审查阶段，计划在2020 年底公
布。在《海岸线保护与利用管理办法》、《国务院关于加强滨海湿地保护 严格管控围填海的
通知》等相关政策文件要求下，不仅应修测出一条符合技术规范要求、利于陆海统筹管理的
海岸线，更将严格保护海岸线这一理念根植到各级主管部门的管理理念中，切实提高海岸线
管理水平。建议加快新一轮海岸线修测成果转化与应用，推动海岸线保护规划编制工作，坚
持陆海统筹，按照“一线（即海岸线）管控、两域（即海域与陆域）对接”的总体思路，划
定严格保护、限制开发、优化利用岸线类别，构建科学合理的自然岸线保护格局；坚持区域
化、一体化整治修复思路，开展海岸线形态和生态功能修复，提高海岸线总体生境质量，不
断推进我国海岸线综合治理体系和治理能力建设。
结语
海岸线作为海陆分界线，兼具地理和行政双重属性。随着人为活动和自然因素的影响，
近十余年海岸线发生了较大程度的变化，开展新一轮海岸线修测势在必行。
新一轮海岸线修测严格按照技术规程开展，外业和内业工作已全面完成，修测成果正处
于提交审查阶段。在工作开展过程中，地方标准与全国规程的有机结合、复杂区域的海岸线
类型划分等问题对修测成果具有重要影响，需综合考虑分析；同时，随着下一步修测成果的
公布，与之相关的海岸线定期调查更新与自然岸线评估机制、自然岸线占补平衡机制等相关
机制体系研究应尽快提上日程。
来源
修淳,王国钢,杜明,霍素霞,刘莹,陈可可,马芳.新一轮海岸线修测工作中的几点思考[J/OL].海洋开发与管理:1-5[2021-03-24].http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.3525.P.20210120.1025.006.html.
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